Monte Sant'Angelo,


Dalle Aree di Crisi ai contratti d'area - Le prime esperienze

 

 

         Le Aree di Crisi

       Quando il Comitato si è insediato, nell'autunno del '92, la prima difficoltà con la quale si è misurato è stata proprio quella relativa alla individuazione delle Aree di crisi. Sulla base di quali parametri andavano individuate queste aree? Erano sufficienti i parametri contenuti nella legge 236/93 che aveva accompagnato la nascita del Comitato e, cioè, un repentino e rilevante squilibrio fra domanda e offerta di lavoro? Bastavano, forse, a definire un territorio "Area di crisi" i messaggi allarmanti della Prefettura e gli assedi abituali degli uffici pubblici e della stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri da parte dei lavoratori disoccupati? E ancora: il Mezzogiorno era da considerarsi tutto e per definizione "Area di crisi" o si dovevano operare delle distinzioni anche al suo interno? Infine: se le "Aree di crisi" erano solo quelle localizzate al Sud, come si conciliava questo fatto con l'emergere anche al Centro e al Nord di "Aree di crisi"? Erano tutte questioni, queste, non semplici da risolvere, ma alle quali, alla fine, a rispondere furono i fatti.

       Proprio nell'autunno-inverno 1992-1993 cominciarono infatti a manifestarsi su tutto il territorio nazionale gli effetti combinati della ristrutturazione dei grandi comparti di base (dalla siderurgia alla chimica, alla mino-metallurgia, all'industria degli armamenti ecc.) e dell'avvio delle privatizzazioni (dalla messa in liquidazione dell'Efim, all'accordo Andreatta-Van Miert sulle PP.SS.). Questi due fatti, conseguenti il primo alla fine di un ciclo industriale, il secondo all'apertura del Mercato Unico e al venir meno dell'economia protetta e della logica degli oneri impropri, ebbero un impatto molto forte sul tessuto economico e sociale del Paese e misero in evidenza molteplici punti di crisi sia al Nord (Genova) che al Centro (Piombino, Terni, La Spezia) che al Sud (Taranto, Crotone, Messina ecc.).

       In aggiunta a questi due fatti va poi considerato che il timore del referendum nel '93 aveva provveduto a smantellare quanto restava dell'Intervento Straordinario al Sud e che, in conseguenza di ciò, il Governo si trovava praticamente privo di strumenti con i quali fronteggiare l'emergenza ad eccezione degli ammortizzatori sociali dei quali fece, infatti, ampio uso (una coda di quegli interventi l'abbiamo ancora oggi nei Lavoratori Socialmente Utili).

        Le Aree Depresse

       Questo insieme di fatti indicò, innanzitutto, la necessità di operare una chiara distinzione fra "Aree depresse" e "Aree di crisi" differenziando gli interventi che ci si riferisce alle une o alle altre.

       Le "Aree depresse" sono quelle nelle quali per molteplici ragioni di carattere economico e sociale, ma anche politico, culturale e storico, si è accumulato un ritardo o un ridimensionamento nello sviluppo del sistema produttivo. In queste aree è necessario un intervento di carattere sistematico prolungato nel tempo. Sicurezza, efficienza della Pubblica Amministrazione, ampliamento e ammodernamento delle infrastrutture e della rete dei servizi, liberalizzazione del mercato, riorganizzazione del sistema del credito, formazione, ricerca ecc., sono tutti nodi che per essere sciolti richiedono una incisiva politica di riforme e dunque una azione di Governo complessiva e di lunga lena e una strumentazione adeguata supportata da fondi nazionali ed europei adeguati.

       Le "Aree di crisi", invece, sono quelle nelle quali si è verificata una repentina caduta dei livelli produttivi, di reddito e occupazionali a seguito di eventi contingenti quali: la crisi dei settori produttivi portanti dell'economia locale (è il caso della siderurgia, della chimica, delle attività estrattive, ecc.), la ristrutturazione industriale, le dismissioni conseguenti al riordino e/o alla privatizzazione delle ex PP.SS.

       In queste aree è come se si fosse inceppato il volano principale dello sviluppo al punto tale che, da aree sviluppate quali esse erano, rischiano di trasformarsi rapidamente in aree di grave degrado economico e sociale.

       Le "Aree di crisi" possono perciò coincidere con le "Aree depresse" ma anche non coincidere (è il caso di Genova), possono essere collocate nel Mezzogiorno ma anche al Nord (come La Spezia), possono coincidere con le aree di declino industriale individuate dalla Unione Europea ma anche non rientrare in questa categoria (è il caso di Sesto San Giovanni). In queste aree lo sviluppo non potrà più aversi per partenogenesi dalle vecchie matrici industriali (rivelatesi molto spesso, in particolare nel Sud, estranee al territorio), nè potrà avvenire sulla base di un nuovo intervento delle PP.SS. Potrà venire soltanto dalla combinazione fra lo sforzo di autopromozione da parte del territorio e un intervento mirato dello Stato e della Unione Europea.

       L'intervento nelle Aree di crisi di caratterizza perciò, innanzitutto, per il fatto che, sin dall'inizio, prevede un'azione combinata fra il territorio e lo Stato, fra le forze economiche e sociali, le istituzioni locali e l'Amministrazione centrale d'intesa con la U.E. In secondo luogo si caratterizza per la definizione di un programma di intervento straordinario e concentrato nel tempo.

       Un intervento che si basa su questi presupposti:

       a) l'esistenza di aree industriali dismesse da recuperare e/o bonificare e da destinare ad usi plurimi (non solo perciò di carattere industriale);

       b) l'impegno diretto dei soggetti economici locali, assistiti in ciò (ma non sostituiti) da soggetti nazionali, per individuare opportunità di sviluppo alternativo per il territorio da promuovere anche all'esterno dell'area interessata (questa collaborazione si è tradotta sino ad ora nella creazione di Società Consortili per azioni che hanno stimolato e selezionato le proposte attivando anche i meccanismi della Sovvenzione globale);

       c) la semplificazione e l'accelerazione delle procedura amministrative indispensabili per consentire il riutilizzo e/o la riconversione dell'area (ricorrendo, ove necessario, all'Accordo di programma);

       d) un'intesa fra le OO.SS. e le imprese volta a garantire la tutela del reddito dei lavoratori espulsi dal processo produttivo, la loro riqualificazione ed il loro impiego.

       Nella quasi totalità dei casi è stato questo il metodo seguito dal Comitato per l'occupazione nell'affrontare le crisi territoriali che lo sviluppo dei processi cui si è fatto cenno prima ha man mano evidenziato dal '92 ad oggi.

        I casi

       E' un metodo, questo, che deve certamente adattarsi alle specificità delle diverse aree. un conto è intervenire a Manfredonia o a Piombino, altra cosa è intervenire a Genova, Marghera o Bagnoli. Per quanto grandi, però possano essere le differenze fra le varie aree, vi sono alcuni elementi comuni a tutti gli interventi sui quali è bene richiamare ancora una volta l'attenzione perchè è proprio sulla base di queste costanti che si è arrivati a proporre prima e a sperimentare poi i contratti d'Area.

       Questi elementi sono:

       1) la necessità di recuperare e bonificare le aree industriali dismesse attraverso acquisizioni (è stato il caso di Messina), cessioni a titolo gratuito (è stato il caso di Airola), mandati irrevocabili a vendere, come nei casi di Manfredonia, Crotone e Torre Annunziata;

       2) la definizione, da parte delle Amministrazioni competenti, di un progetto di riassetto urbanistico che consenta il riutilizzo delle aree dismesse per nuovo insediamenti produttivi, siano essi di carattere industriale o di servizio;

       3) la creazione a livello locale di una Società Consortile per azioni pubblico-privata (a maggioranza privata) partecipata, ove necessario, da una Società Nazionale di Promozione in funzione di supporto attivo, cui si affida il compito di stimolare le forze imprenditoriali locali, di attrarne di nuove dall'esterno, di selezionare i progetti e di attivare i meccanismi della Sovvenzione globale. La stessa società dovrebbe gestire le aree industriali dismesse trasformandole in parchi industriali;

       4) la semplificazione di tutte le procedure autorizzative indispensabili per realizzare gli insediamenti produttivi, ivi compreso il cambiamento di destinazione d'uso; l'apertura, in altre parole, dello "sportello unico" sul territorio

       Proprio perchè è indispensabile garantire queste condizioni appare necessaria l'individuazione della figura del Responsabile Unico. Trattandosi di un progetto di reindustrializzazione/riconversione è necessario che vi sia, come del resto accade in altri Paesi, un vero e proprio"incaricato di progetto" che risponda, in nome e per conto dell'Amministrazione responsabile, della concreta attuazione del programma.

       Corollario a tutto ciò sono le garanzie relative alla sicurezza nonchè un clima di fattiva cooperazione sul terreno delle relazioni industriali. Per quanto riguarda la sicurezza va ricordato il precedente positivo di Gioia Tauro, dove la stretta cooperazione fra le istituzioni, la magistratura, le forze dell'ordine e le forze economiche e sociali ha favorito il decollo della più importante e ambiziosa operazione che si sia realizzata in questi ultimi anni nel Sud, mentre, per quanto riguarda le relazioni industriali, i recenti Accordi sulla flessibilità raggiunti a Manfredonia, Crotone e Torre Annunziata e nelle altre aree oggetto di Contratto indicano la volontà delle OO.SS. di muoversi in questa direzione.

        I Contratti d'Area

        La necessità di creare queste condizioni per favorire il superamento delle crisi territoriali più acute ha portato alla proposta dei Contratti D'Area. In fondo il "Contratto d'Area" non fa altro che mettere in fila queste condizioni, certificarne l'esistenza, dare agli impegni assunti dai vari soggetti una valenza contrattuale e renderli concretamente operativi.

       Per evitare, però, facili illusioni va ricordato che alle spalle dei Contratti d'Area già sottoscritti, vi è un lavoro di lunga lena che il territorio, con il supporto del Comitato per l'occupazione, ha svolto nel corso di questi anni proprio per creare questi presupposti.

       Il Contratto d'Area non può essere improvvisato, ma va costruito.

       Alla presentazione della domanda per l'avvio delle procedure fa infatti seguito una verifica da parte del Comitato per l'occupazione dell'esistenza dei requisiti necessari alla stipula dei Contratti d'Area. Tali requisiti sono: la disponibilità delle aree, l'esistenza di concreti progetti di investimento nonchè la presenza sul territorio di una Società di Promozione abilitata a gestire la Sovvenzione globale. A tale verifica fa seguito la stesura dei protocollo fra Amministrazioni locali e centrali necessari alla concreta attivazione dello sportello unico. Segue infine la definizione fra le parti sociali di un codice di comportamento relativamente ai problemi della gestione del mercato del lavoro. E' solo al termine di questo percorso che viene indicata la figura del Responsabile Unico e vengono individuate le Banche cui affidare il compito della valutazione della validità dell'investimento.

       Il Contratto d'Area accompagna perciò il territorio nello sforzo per superare la crisi che lo ha colpito e nel ridisegnare il proprio sviluppo. Proprio per questo il Contratto d'Area ha un carattere modulare (prevede cioè successivi aggiornamenti) e la sua durata è limitata nel tempo. Una volta superata la crisi e avviato un percorso virtuoso, l'emergenza deve cedere il passo alla gestione ordinaria.

       Ai sette Contratti d'Area siglati altri ne seguiranno. Al Sud come al Centro e come al Nord. Lo strumento potrà così sperimentarsi in concreto e modificarsi a seconda delle necessità. L'importante, almeno così a noi sembra, è che non vada disperso l'elemento essenziale che lo ha caratterizzato sin dalla sua origine e cioè lo sforzo di autopromozione da parte delle forze economiche e sociali locali e la volontà di invertire la tendenza negativa in atto, facendo leva da un lato sulle potenzialità del territorio e dall'altra sulla fattiva collaborazione con l'Amministrazione centrale e la U.E. Uno strumento insomma della nuova programmazione non centralista e non statalista ma neppure angustamente localistica.


Il Contratto d'Area di Manfredonia

        I precedenti ed il contesto

       L'intervento del Comitato nell'area di Manfredonia, in provincia di Foggia, è stato determinato principalmente dalla chiusura dello stabilimento Enichem di produzione di caprolattame e concimi per l'agricoltura, che col suo indotto costituiva la principale attività economica dell'area.

       Lo stabilimento, ubicato nel Comune di Monte S. Angelo, ha iniziato l'attività nel 1971. La sua produzione, a regime, era costituita da: urea (450 mila tonnellate annue), solfato ammonico (420 mila), caprolattame (85 mila) e benzaldeide (10 mila tonnellate annue) per una occupazione diretta di 730 unità.

       A metà del 1987 per la moria, nel basso Adriatico, di delfini e tartarughe viene chiamato in causa lo scarico, che l'Enichem effettuava in mare a circa 200 miglia dalla costa, di un refluo nella produzione di caprolattame.

       La linea per produzione di caprolattame viene fermata nel novembre del 1988 e si avvia la ricerca di soluzioni per garantire la compatibilità ambientale dello stabilimento.

       L'economicità di gestione dell'intero sito industriale viene così a ridursi e, dopo un accordo per la ristrutturazione sottoscritto con i sindacati nel 1991, gli impianti per la produzione di fertilizzanti chiudono per manutenzione nel 1993 e rientrano nel piano di riassetto del comparto agricoltura dell'Enichem che comporta la loro fermata definitiva.

       Il "programma di emergenza" predisposto dall'Enichem prevede, anche in relazione alle problematiche comunitarie relative agli aiuti di Stato, la riduzione della capacità produttiva italiana di fertilizzanti per adeguarla alle mutate condizioni del mercato, concentrandola nei siti meglio strutturati e, perciò, idonei ad esprimere una gestione economica.

        L'attività svolta dal Comitato

       La Presidenza del Consiglio dei Ministri, in relazione alle gravi ricadute occupazionali connesse alla chiusura del sito, affida al Comitato per l'occupazione il compito di predisporre linee di intervento in grado, da un lato, di assicurare una soddisfacente gestione degli urgenti problemi occupazionali e, dall'altro, di predisporre le condizioni per il riavvio di un permanente sviluppo. Queste linee di intervento, che trovano una formale definizione nell'Accordo sottoscritto a Palazzo Chigi il 28 luglio 1994, riguardano:

  • il sostegno del mercato del lavoro sulla base di una proposta di Accordo avanzata dal Ministero del Lavoro e sottoscritta dalle parti;
  • il comparto infrastrutturale, in particolare il settore dei trasporti su strada e rotaia, il porto, l'ambiente (bonifica dello stabilimento Enichem, disinquinamento del golfo);
  • la reindustrializzazione dell'area mediante la costituzione del Consorzio Manfredonia Sviluppo per la promozione, con la collaborazione dell'Enisud, di attività imprenditoriali.

       Per quanto riguarda, in particolare, le vicende relative allo stabilimento Enichem, il Comitato ha promosso, con l'accordo dei sindacati, la definizione di un programma di attività sostitutive e di reimpiego del personale, sulla base di un progetto complessivo proposto dall'Enichem.

       In alternativa a questo progetto sono state presentate, nel frattempo, le offerte di acquisto dello stabilimento da parte di Puglia Nylon e successivamente di Carbochimica per riavviare la produzione di caprolattame ferma dal febbraio 1988.

       Dopo una lunga attività istruttoria conclusasi agli inizi del 1996, che ha impegnato il Comitato ed i vari Ministeri di volta in volta interessati (del Lavoro, dell'Ambiente, dell'Industria) nell'esame delle condizioni che le parti richiedevano per il buon esito della operazione, non si sono riscontrate le condizioni per procedere alla ipotizzata ripresa produttiva.

       Le vicende che hanno interessato l'area consentono di sottolineare come l'azione del Comitato nella gestione della crisi sia stata condizionata in modo determinante da una serie di problemi che si sono rivelati spesso in antitesi tra di loro: il sostanziale disimpegno dal sito da parte dell'ENI, a seguito delle decisioni di ristrutturazione e poi di chiusura definitiva delle attività produttive dello stabilimento; il timore delle popolazioni locali per iniziative ritenute pericolose dal punto di vista ambientale, di cui si sono fatti portatori gli amministratori locali; l'interesse dei lavoratori a mantenere comunque in attività lo stabilimento, accreditando anche ipotesi di interventi imprenditoriali che alla prova dei fatti si sono dimostrati inconcludenti; la complessità della trattativa, che ha contrapposto le aziende Eni interessate ed i sindacati dei lavoratori, per la ricerca di soluzioni in grado di garantire la disponibilità delle aree dello stabilimento ed il reimpiego dei lavoratori.

       In particolare, quest'ultima questione ha avuto una laboriosa gestazione presso il Ministero del Lavoro e si è conclusa solo molto recentemente con l'accettazione di un lodo proposto dal Sottosegretario al Lavoro.

        Il Contratto d'Area

       La conclusione della vertenza, che ha reso accessibili ed utilizzabili le aree dello stabilimento Enichem, ha consentito l'attivazione dello strumento del Contratto d'Area, condizionata, ai sensi della delibera del CIPE, proprio alla disponibilità di aree attrezzate.

       Il Contratto per l'area di Manfredonia, che riguarda i comuni di Manfredonia, Mattinata e Monte S. Angelo, è stato avviato il 31 luglio 1997, con la sottoscrizione, presso il Comitato, di un precontratto che è stato trasmesso al Ministero del Tesoro, bilancio e Programmazione Economica per l'istruttoria di competenza.

       Il Contratto d'Area, sottoscritto il 5 marzo 1998 a Palazzo Chigi, prevede 7 iniziative industriali per un investimento di 62 miliardi di lire ed una occupazione stimata in 370 unità. Tali iniziative risultano finanziate con fondi della legge 488/92 e della Sovvenzione globale dell'U.E.

       Fanno parte del Contratto l'Accordo tra le Amministrazioni per la semplificazione delle procedure, l'Intesa tra le parti sociali per la realizzazione di condizioni di maggiore flessibilità del lavoro ed un Protocollo sulla sicurezza.

       L'attività di promozione svolta da Manfredonia Sviluppo ha portato inoltre all'individuazione di una serie di iniziative che, unite a quelle derivanti dal "gemellaggio" tra l'Associazione Industriali della Capitanata e quelle di Vicenza e Treviso, potranno fare parte di un Protocollo aggiuntivo.

       Si tratta nel complesso di circa 80 iniziative per un investimento di oltre 1.200 miliardi di lire e nuova occupazione superiore alle 3.000 unità.


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